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80年以前，我國一直實行“鐵飯碗”式的用工制度，即以固定工為主，臨時工為輔的單一的用工制度。其基本特征為:國家對企業(yè)的用工實行集中統(tǒng)一的指令性計劃管理，企業(yè)沒有用工自主權(quán)。國家依靠行政手段控制企業(yè)的用工數(shù)量、用工形式、用工辦法，推行以固定工為主體，以臨時工為補充的用工制度，勞動者的工作由國家通過行政手段分配、調(diào)整，一旦成為某個單位的固定工以后，就與所屬單位形成了終身制，固定的勞動關(guān)系，經(jīng)濟和法律意義上的勞動關(guān)系演變?yōu)樾姓�管理關(guān)系。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，我國的用工制度也逐漸實行改革，其改革目標是:把以固定工為主體的用工制度逐步改變?yōu)槎喾N形式并存的勞動合同制用工，這是市場經(jīng)濟發(fā)展促使的結(jié)果

用工制度變革起步階段:合同制
八十年代初隨著國民經(jīng)濟和建筑業(yè)的發(fā)展，建筑勞務(wù)用工也展現(xiàn)了新局面，1984年10月頒布的《關(guān)于廣開門路、搞活經(jīng)濟、解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》指出“要實行合同工、臨時工、固定工等多種形式的用工制度，逐步做到人員能進能出。”1984年10月，經(jīng)國務(wù)院批準，勞動人事部和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部門聯(lián)合頒布了《國營建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)民建筑隊的暫行辦法》，固化勞務(wù)用工制度被打破，形成了多元化用工方式，用工體制顯現(xiàn)出突破。改革用工制度，開辟農(nóng)村勞動力參加城鄉(xiāng)建設(shè)的途徑。與此同步，經(jīng)過了恢復(fù)階段改革建筑業(yè)勞動工資制度的探索后，1984年國務(wù)院在《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》中明確提出，國有企業(yè)除必需的技術(shù)骨干外，原則上不再招收固定職工，這一政策加快了用工制度改革。在工資分配上，1984年國有建筑業(yè)企業(yè)普遍推行百元產(chǎn)值工資含量包干的辦法，調(diào)動了企業(yè)和職工的積極性。
1986年7月國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》、《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，提出在國營企業(yè)實行勞動合同制，規(guī)定從1986年10月1日起，企業(yè)在國家勞動和工資計劃指標內(nèi)招用常年性工作崗位上的工人，除國家另有特殊規(guī)定外，統(tǒng)一實行合同制。具體用工形式，可以招收五年以內(nèi)長期工，一年至五年內(nèi)的短期工和定期輪換工，但是規(guī)定指出，不論采取任何形式都必須簽訂勞動合同。在實行勞動合同制的同時，原先的子女頂替制度和內(nèi)招制度也一律廢止口。
標志著我國用工制度有了重大的改革突破，是整個經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容，使建筑用工制度走向法治化軌道[’6]。固定工的“鐵飯碗”被打破，企業(yè)擁有了自行招工的權(quán)利。固化的勞務(wù)用工方式徹底改變，雇用農(nóng)民工的成本遠低于固定工成本，且為建筑業(yè)創(chuàng)造出的利潤也在逐年增加。由此大量的農(nóng)村剩余勞動力，以農(nóng)民合同制工人及組建農(nóng)民建筑隊的形式及以包工頭帶隊的形式進入建筑行業(yè)。
1986年建筑業(yè)用工制度改革在全行業(yè)得到推行，城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)的國營建筑企業(yè)農(nóng)民合同制工人占到固定工隊伍巧%，使用的農(nóng)村建筑隊已達自身施工力量的25%左右，大多數(shù)施工企業(yè)已占一線生產(chǎn)工人的50一60%，初步形成了以固定工為骨干，以農(nóng)民合同工人為基本力量，以農(nóng)村建筑隊伍為調(diào)劑力量的彈性的用工制度。其優(yōu)勢體現(xiàn)在:
第一彈性結(jié)構(gòu)使企業(yè)形成了靈活的可調(diào)節(jié)機制，有利于從宏觀上保持基建投資規(guī)模與施工力量的相對平衡，減輕由于基建任務(wù)波動對施工企業(yè)產(chǎn)生的壓力和沖擊。彈性用工制度的建立加快工程項目建設(shè)實行動態(tài)管理和勞動優(yōu)化組合，工期縮短、成本降低、工程質(zhì)量和企業(yè)經(jīng)濟效益大幅度提高，促進施工企業(yè)管理體制的改革和項目管理的規(guī)范化、標準化、逐步接近國際承包市場慣例，另一方面，促使國內(nèi)承包市場與國際承包市場順利接軌。
第二建筑業(yè)屬勞務(wù)密集型行業(yè)，技術(shù)要求相對較低，市場容量大，可以容納農(nóng)村潛在勞務(wù)市場所釋放的富余勞動力，從而緩解社會就業(yè)壓力。
第三施工企業(yè)隊伍結(jié)構(gòu)日益合理。全民所有制建筑企業(yè)固定工比例己由83%減少到60%左右，大批的瓦工、抹灰工、混凝土工等緊缺工種得到補充，緩解了建筑企業(yè)用工比例失調(diào)的矛盾，且一線工人年齡明顯下降，一個符合建筑業(yè)特點、城鄉(xiāng)結(jié)合的建筑隊伍結(jié)構(gòu)已基本形成。
第四國家和企業(yè)的負擔(dān)大大減輕。“一五”至“四五，，時期，國家支付施工隊伍調(diào)遷費達20多億元，“五五”期間建筑隊伍流量超過前二十年。改革后基本上沒有支付調(diào)遷費，同時在住房、子女入托上學(xué)、家屬就業(yè)方面，負擔(dān)也相對減輕。此時的勞動制度改革符合當(dāng)時我國經(jīng)濟體制改革的要求。

用工制度變革發(fā)展階段:勞務(wù)基地與基地化管理
隨著時間的推移，基建規(guī)模波動，農(nóng)民合同制工人的改革配套措施的不完善等諸多因素的影響，阻礙了合同制用工制度優(yōu)越性的發(fā)揮，特別是大規(guī)模壓縮基建投資以后，建筑業(yè)出現(xiàn)了前所未有的新問題，建筑用工問題困擾著施工企業(yè)，企業(yè)面臨著嚴峻的考驗。
首先是國家基礎(chǔ)建設(shè)項目大幅度的壓縮，部分國營施工企業(yè)任務(wù)開始減少，甚至出現(xiàn)某些建筑企業(yè)劃分不到項目建設(shè)的局面，使的建筑業(yè)的行業(yè)盈利大幅度
的減少，很大一部分建筑企業(yè)出現(xiàn)了虧損局面;其次全國建筑隊伍的發(fā)展失控，建筑業(yè)從業(yè)人員從1978年的886萬人，迅速增加到1988年的2594萬人，十年中增加了近2倍。與此同時，國營建筑企業(yè)的職工隊伍老化，骨干人員減少。國營施工企業(yè)職工進入離退休的高峰期，離退休人員占到職工總數(shù)的30%左右。某些施工企業(yè)的外包工與農(nóng)民合同工的總數(shù)占全員人數(shù)的50%一80%以上，成了實際中的骨干人員，而固定工反而成了補充力量;最后是農(nóng)民合同制工人的不穩(wěn)定性，流失比較嚴重。很多農(nóng)民合同工表現(xiàn)出只是在企業(yè)學(xué)習(xí)技術(shù)，不會長久服務(wù)企業(yè)的態(tài)度，而企業(yè)也缺乏強制性的約束手段，難以穩(wěn)固人員。諸多矛盾的堆積，使得建筑業(yè)在改革制度的進程中陷入了困境。
建筑業(yè)用工制度的深層次的改革勢在必行。勞動用工制度是生產(chǎn)關(guān)系的反映，是上層建筑的組成部分。衡量勞動用工制度是否先進合理，要看它對生產(chǎn)力的發(fā)展是束縛還是解放，對勞動生產(chǎn)率的發(fā)展是阻礙還是提高。實踐證明，建筑勞務(wù)管理基地化的實施，進一步解放了生產(chǎn)力，促進了建筑業(yè)生產(chǎn)效率的提高，使建筑業(yè)的勞務(wù)用工穩(wěn)固性得以保證。
1989年，國家批準了首批建筑勞務(wù)基地，在推廣魯布革工程管理經(jīng)驗施工管理體制綜合改革試點工作中，實行“兩層”分離，從而出現(xiàn)了獨立于企業(yè)之外的作業(yè)隊伍形式l7]。管理層與勞務(wù)層的分離，使得勞務(wù)層的發(fā)展更具靈活性。勞動力大省則利用自身人口優(yōu)勢，大力建設(shè)建筑勞務(wù)基地。具有技術(shù)優(yōu)勢和地方特色的建筑勞務(wù)基地，向外輸出大批的建筑農(nóng)民工。從而農(nóng)民工從事建筑業(yè)有了較為順暢的通道。建筑勞務(wù)基地，逐步成為溝通大中型施工企業(yè)、小型施工勞務(wù)企業(yè)和地方建筑隊伍的重要紐帶。
勞務(wù)基地化管理應(yīng)運而生。所謂勞務(wù)基地化管理，就是通過建立建筑業(yè)勞務(wù)
基地，對國有大中型施工企業(yè)提供各種建筑勞務(wù)服務(wù)的小型建筑施工企業(yè)、和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建筑施工隊伍實施統(tǒng)一的組織管理，逐步在兩者之間建立起定向定點、專業(yè)配套、互惠互利、長期合作的新型勞務(wù)協(xié)同關(guān)系，形成大中型建筑施工企業(yè)與基地互為依托、雙向優(yōu)選，共同發(fā)展的勞務(wù)合作管理機制。這種管理模式，處在一定的契約規(guī)章制度約束下，通過勞務(wù)的輸出、輸入雙方在其主管部門的協(xié)作下，實現(xiàn)對建筑勞務(wù)從開發(fā)、組織、培訓(xùn)、輸出、輸入、使用、分配、回歸等全過程的系統(tǒng)管理。
建筑勞務(wù)基地化這種新型的勞動用工制度在實踐中顯現(xiàn)出優(yōu)點:
第一，勞務(wù)基地往往建立在輸出勞務(wù)較多的市、縣，兩地政府統(tǒng)一對其進行宏觀的管理，輸出、輸入都有企業(yè)法人簽訂勞動合同，這種在有計劃的商品經(jīng)濟條件下的經(jīng)營活動，便于發(fā)揮政府對建筑勞務(wù)基地的宏觀調(diào)控。有組織、成建制的勞務(wù)輸出，減少以往靠包工頭招攬建筑勞務(wù)，私招濫雇的現(xiàn)像，避免盲目發(fā)展出現(xiàn)的市場失控，有效的實現(xiàn)單包勞務(wù)、雙包型管理，及成建制勞務(wù)企業(yè)化管理。
第二，符合建筑產(chǎn)品單件性、多樣性和靈活性的特點，變傳統(tǒng)的管理模式和用工制度為新型的建筑勞務(wù)基地化管理，解決了國有大中型建筑施工企業(yè)用工長期不穩(wěn)固的現(xiàn)象。從實際出發(fā)，優(yōu)化勞動組合，提高了建筑業(yè)的生產(chǎn)效率。
第三，形成和發(fā)展了建筑市場的良好秩序，從管理制度上解決了建筑勞務(wù)用工的混亂局面;勞務(wù)隊伍穩(wěn)定性加強，保證了施工生產(chǎn)的連續(xù)性，避免了勞務(wù)隊伍的盲目流動。
第四，新型建筑勞務(wù)用工制度下培養(yǎng)和造就了一批技術(shù)純熟、穩(wěn)定性強的作業(yè)大軍，建筑勞務(wù)隊伍的整體素質(zhì)提高，保證了用工企業(yè)的經(jīng)濟效益，調(diào)高了工程質(zhì)量和施工安全。
第五，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力資源豐富的優(yōu)勢，開辟了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的新「1路，不僅擴大了當(dāng)?shù)卣�府的管理部門的財政收入，也促進地區(qū)經(jīng)濟的有效發(fā)展式逐步過渡到目前的以勞務(wù)工為主體的用工形式。至此我國建筑勞務(wù)用工從制度到實踐已基本完成。
然而，建筑業(yè)內(nèi)部管理層與勞務(wù)層之間的對立關(guān)系，逐漸趨于模糊化，勞務(wù)層的權(quán)益與保障問題快速顯現(xiàn)出來。

用工制度變革穩(wěn)固階段:勞務(wù)分包企業(yè)
2001年建設(shè)部頒布《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》及相關(guān)文件，設(shè)置了施工總承包、專業(yè)分包、勞務(wù)分包企業(yè)三個層次，提出了勞務(wù)分包企業(yè)的概念。
獲得施工總承包資質(zhì)的企業(yè)，可以對工程實行施工總承包或者對主體工程實行施工承包。承擔(dān)施工總承包的企業(yè)可以對所承接的工程全部自行施工，也可以將非主體工程或者勞務(wù)作業(yè)分包給具有相應(yīng)專業(yè)承包資質(zhì)或者勞務(wù)分包資質(zhì)的其他建筑業(yè)企業(yè)。獲得專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)，可以承接施工總承包企業(yè)分包的專業(yè)工程或者建設(shè)單位按照規(guī)定發(fā)包的專業(yè)工程。專業(yè)承包企業(yè)可以對所承接的工程自行施工，也可以將勞務(wù)作業(yè)分包給具有相應(yīng)勞務(wù)分包資質(zhì)的勞務(wù)分包企業(yè)。新建筑企業(yè)管理規(guī)定提出，在全國逐步形成以總承包企業(yè)為核心，專業(yè)承包公司和施工公司為主要施工組織者，大量勞務(wù)分包企業(yè)為基礎(chǔ)的塔型建筑企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，大力推動勞務(wù)分包企業(yè)的發(fā)展和勞務(wù)分包市場的建立，促進勞務(wù)用工的正規(guī)化建設(shè)。可以說建筑施工企業(yè)勞務(wù)聘用制度是在不斷向正規(guī)化、市場化發(fā)展的，并必將與國際接軌。
2005年8月5日，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見》，指出:從2005年7月1日起，用三年的時間，在全國建立基本規(guī)范的建筑勞務(wù)分包制度，農(nóng)民工基本被勞務(wù)企業(yè)或其他用工企業(yè)直接吸納，“包工頭”承攬分包業(yè)務(wù)基本被禁止。
但是，與此同時新的矛盾產(chǎn)生了，即將建筑勞務(wù)人員的合法權(quán)益、上崗培訓(xùn)等保障工作全部移交給了勞務(wù)企業(yè)來承擔(dān)，讓勞務(wù)公司代表建筑業(yè)農(nóng)民工，維護其權(quán)利。這樣的做法對于勞務(wù)公司來說，培訓(xùn)、保障將會增加其相應(yīng)的成本。建筑業(yè)農(nóng)民工合法權(quán)益保障等出現(xiàn)落空現(xiàn)象。