隨著越來越多的企事業單位甚至政府機構認可人才派遣這一用工方式， 加上 WTO 后過 渡期對服務業的進一步開放，上海的人才派遣業將進入新一輪快速發展時期。但與此同時， 由于相關政策法規的缺失以及兼管系統尚在建立健全之中， 有可能暴露出一些比較嚴峻的問 題。本文將結合日本人才派遣業的比較研究，分析上海人才派遣業面對的挑戰性問題，并提 出相應的對策建議。
一、日本人才派遣業發展的特點與趨勢
至今為止日本人才派遣業的發展，可劃分為三個階段。
第一階段從出臺勞動者派遣法 的 1986 年到 1992 年， 伴隨著辦公自動化設備的發展與泡沫經濟的出現， 引發勞動力不足問 題，為人才派遣創造了市場機會，這一階段人才派遣市場每年都保持著 20%以上的增長速 度。
第二階段從泡沫徹底破滅到達谷底的 1993 年到 1998 年， 泡沫破滅對人才派遣帶來短暫 的沖擊， 但隨后推進的金融大改革、 企業組織變革和信息化浪潮， 帶動人才派遣業迅速回升， 并繼續呈現兩位數的增長勢頭。
第三階段從開始推進人才派遣市場自由化的 1999 年至今， 圍繞勞動者派遣法的修訂，相關規制的不斷放寬，形成第三次發展波。
從最近幾年日本人才派遣業發展情況看，可概括為以下四大趨勢性特點：
第一，人才派遣市場規模迅速擴大。
1998 年人才派遣市場的規模為 89.5 萬人，到 2003 年時已達到 236.2 萬人，五年間擴大 了 1.5 倍以上。 1998 年人才派遣市場的營業額為 1.33 兆日元， 2003 年增加到 2.36 兆日元， 到 五年間增加 1 兆日元。 規模迅速擴大的最主要因素是政府對人才派遣政策采取了放寬規制的 積極導向。如對人才派遣的業種限定，從最初的 13 類業種，在 1996 年時放寬到 26 類業種， 進一步在 1999 年時除了建設、警備、醫療等部分業種外，其他業種實行原則上的自由化。 原來對制造業的現場工作，禁止采取人才派遣用工方式，2004 年 3 月這一禁止被取消。此 外人才派遣的期限獲得延長， 人才派遣的手續也不斷得到簡化。 這些新政策為人才派遣業的 飛躍發展創造了條件。
第二，人才派遣業務呈現多樣化、高附加價值化趨勢。
伴隨著人才派遣業務許可范圍的不斷擴大，以及越來越多的企業愿意采取這種靈活的 用人方式， 早先以派遣一般事務人員為主的人才派遣業務結構已經發生很大變化， 在軟件開 發、市場營銷、財務處理、交易文書制訂等領域，人才派遣現象也已非常普遍。據日本人才 派遣協會 2004 年勞動者派遣事業統計調查報告，2004 年軟件開發領域規模達到 5.68 萬人， 市場營銷領域規模達到 12.76 萬人，財務處理領域規模達到 14.70 萬人，交易文書制訂領域 規模達到 39.36 萬人。這些新業務相比傳統的一般事務派遣，由于技術含量相對較高，且能 為客戶帶來直接的經濟效益， 市場附加價值明顯提高。 特別是在人才派遣市場政府規制緩和 以來，中年男性人才、大學畢業生、外國 IT 人才也紛紛加入這一市場，推動了人才派遣服
務價格的上升。
第三，人才中介預定派遣成為人才派遣的新業務。
最近幾年日本越來越多的企業加入了破除終身雇傭的改革行列。在招聘新員工方面， 為了確保招聘效果，選準人才，不少企業愿意采取先使用人才派遣方式，在派遣期間對人才 進行實踐鍛煉和考察， 然后再將滿意的派遣人才招聘為正式員工。 對應企業用人的實際需要， 2001 年 12 月，政府方面放寬相應的政策限制，解禁“人才中介預定派遣” ，即允許人才派 遣公司與用人企業把人才派遣期作為試用期，派遣結束后，將派遣員工介紹給用人企業，并 作為正式員工建議勞動雇用關系。2004 年這一新業務的派遣規模為 2.01 萬人。
第四，人才派遣公司積極向綜合人才服務企業轉型。
從 20 世紀 90 年代中期開始，面對陷于不景氣中的客戶企業需要，以及人才派遣業內 部競爭的加劇，一些人才派遣公司積極摸索多元化經營的路子，逐步向復合型的“綜合人才 服務”方向轉換。這里的綜合人才服務包括了人才派遣、獵頭、人才中介、人才信息、再就 業支持、人才能力開發等內容。早期企業對人才派遣的需要，主要目的是降低事務人員用工 成本和解決繁忙季節人手不足問題， 但最近幾年企業對人才派遣的需要， 一是進入更為重要 的崗位領域，包括產品研發、技術支持、市場營銷等；二是能力要求復合化，即不是簡單地 承擔某一項事務工作，而是要具備多種工作能力；三是為客戶企業創造價值。這些新的人才 派遣需求客觀上要求人才派遣公司必須調整傳統的單一派遣經營模式， 一方面要為客戶企業 提供綜合性的人才服務， 另一方面要加強派遣人才的能力開發， 為客戶企業提供已完成能力 開發的派遣人才。
二、日本推進人才派遣業發展的政策經驗
經過多年的實踐發展，日本已形成一個有助于人才派遣業健康發展的政策法規體系， 尤其是最近幾年，為支持企業改革傳統的雇用模式，更是加大進一步完善的力度。
總結他們 的政策經驗，可簡要地歸納為以下四點：
第一，借鑒歐美經驗，為人才派遣業發展不斷放寬政策限制。 日本最早成立的人才派遣公司，是美國人力公司于 1966 年在日本設立的分公司， 人力（日本）公司。該公司將美國的人才派遣概念與服務模式引入日本，推動日本事務處理 外包服務業的發展。1969 年第一家由日本人注冊的人才派遣公司成立。到 1984 年成立日本 事務處理服務協會時（人才派遣協會的前身） ，人才派遣公司已發展到 50 家。1986 年 7 月， “勞動者派遣法”正式出臺實施，標志著人才派遣業開始進入真正意義上的發展階段。與美 國的人才派遣業不同的是， 日本的勞動者派遣法具有鮮明的日本特征， 即對人才派遣業設立 了較強的政府規制內容，包括行業限定、派遣期限限定、行政許可限定等。在 20 世紀 90 年代泡沫經濟破滅后， 日本對曾經發揮過歷史作用但在新的時代卻已成為嚴重束縛的各項規 制實行以市場自由化為標志的政策調整。在人才派遣業方面，借鑒歐美的經驗，有選擇、分 階段地放寬有關政策， 最核心的內容就是逐步放寬人才派遣的行業范圍， 放寬人才派遣的期 限規定， 解禁人才中介預定派遣和制造業領域人才派遣等。 這些政策調整為人才派遣業開辟了新的空間，尤其對處于經濟不景氣狀態中的企業來說，為破除終身雇用制，建立靈活的用 工方式，提供了政策保障。
第二，依法管理，規范派遣公司、派遣用人單位和派遣人員之間的勞動關系。 規范人才派遣業的相關法規包括勞動基準法、職業安定法與勞動者派遣法。1986 年出 臺的“勞動者派遣法”其中一個核心內容是規范派遣公司在派遣員工中的行為。此后該法規 分別在 1990 年、1996 年、1999 年和 2004 年進行了修訂。該部法規對派遣公司、派遣用人 單位、派遣人員三者的關系作了明確的定位，派遣公司與派遣人員是勞動雇用關系、派遣公 司與派遣用人單位是勞動者派遣契約關系， 派遣用人單位和派遣人員是指揮命令關系。 對于 派遣公司與派遣人員的雇用合同， 以及派遣公司與派遣用人單位的勞動者派遣簽約關系， 其 中的程序、內容，尤其是派遣人員的待遇、就業條件、派遣期限、派遣的繼續或變更等，勞 動者派遣法都提出了原則性的規范要求。 日本的人才派遣分為特定派遣和一般派遣。 前者是 指那些可以被長期雇用的派遣業務， 行政管理方面只需要登記備案即可。 后者是指那些非長 期雇用的派遣業務，如臨時性的、鐘點工性的、幾天工作制的，行政管理方面要求提出申請 材料并獲得許可。
第三，針對派遣人才的工作特殊性，建立人才派遣健康保險組合，增強人才派遣業的 吸引力。 2002 年日本專門建立了針對派遣人員的人才派遣健康保險組合。建立初共有 10.5 萬人，133 家派遣公司加入。到 2005 年 3 月底，加入人數已超過 30 萬人，加入派遣公司超 過 190 家， 成為日本最大的健康保險組合。 派遣人員在派遣就業期間其健康保險由個人和派 遣公司各負擔一半， 其中健康保險費各承擔月薪酬收入的千分之二十九， 看護保險費個人承 擔千分之七，派遣公司承擔千分之八。如果派遣人員一項派遣工作結束，在下一項工作落實 之前，其保險費交納，則全部由個人承擔。為了鼓勵派遣人員更快地找到工作，提供兩個月 的特例期間，其保險費的最高月繳納額減為 8700 日元，第三個月開始提高到 13920 日元。 如果兩年內沒有落實新的派遣工作，或者找到正式工作，加入其他健康保險，或者沒有按要 求及時交納保險費的， 將被取消保險組合員的資格。 加入人才派遣健康保險組合的派遣人員 本人及其被扶養人員都將獲得一張保險證， 憑此證可以到醫療機構享受醫療保險， 一般個人 承擔醫療費的 30%，如果一年一個家庭的醫療費負擔超過 10 萬日元，還可申請稅收減免和 補貼。
第四，借助人才派遣協會，架起政府、派遣公司、用人單位、派遣員工四者之間的溝 通橋梁。 日本人才派遣協會正式成立于 1984 年，初期的名稱為日本事務處理服務協會，是 勞動省批準的下屬社團法人。1994 年協會成立十周年時改為現名。協會設會長 1 名、理事 長 1 名、副理事長 2 名，都為大型派遣公司的董事長或總經理。設理事 16 名，監事 2 名。 協會下設事務局，負責日常工作；設有六個專門委員會，包括總務事業、調查、宣傳、能力 開發與福利、制度改善推進、年金制度檢討等；在全國主要城市設有 7 個區域性協會；承擔 勞動厚生省委托的勞動者派遣事業和雇用管理援助事業； 在全國主要城市設有相談中心 （信 訪辦） ，隨時可以了解或幫助解決派遣公司、派遣人員和派遣用人單位遇到的困難、矛盾和意見要求。到 2004 年底共有 582 家企業加入協會。協會的基本職能包括：為人才派遣事業 的有效運營與健康發展提供咨詢、 指導與援助； 為派遣人員或考慮成為派遣人員的人員提供 教育訓練的機會， 促進能力的開發與提升； 為增強派遣人員的雇用穩定和福利開展各種活動； 開展有關人才派遣的調研，舉辦專題報告會等；與相關的政府部門及團體加強聯絡溝通，通 報人才派遣業情況，提出政策建議；定期發行協會雜志，匯集會員企業的信息，編輯出版人 才派遣白皮書；支持設在各地的區域性協會，互換信息；其他為實現協會目的而需要進行的 各項工作。
三、上海人才派遣業發展面對的挑戰與建議
1、上海人才派遣業面對的挑戰性問題
與日本的人才派遣業進行比較，可以發現上海的人才派遣業有很大的不同。
首先是起 步的方式不同。
日本的人才派遣源于美國，而且從最單純的事務處理人員派遣起步。但上海 的人才派遣，起步于 90 年代初，是為外資企業解決員工的社會保障和檔案管理等問題而由 政府設立專門機構提供相應服務。 也可以說一開始起步就比較高， 但派遣的人員實際上也可 以認為是外資企業的正式員工。 因為不少派遣人才在外資企業中都擔任比較重要的工作， 只 是由于當時的政策條件不利于外資企業招聘到人才， 才在中間形成了一個派遣關系。
其次是 行業限制不同。日本主要在業種上有明確限制，1986 年的“勞動者派遣法”其設定的業種 幾乎都是事務型的。 上海對人才派遣的對象行業基本沒有明文限制， 但對進入人才派遣這一 領域的企業所有制類型是有嚴格的審批限制的， 現在幾家規模大的企業幾乎都有很深的政府 背景，民營企業相對來說進入這一領域實屬不易。
再次，行政管理的力度不同。
日本在人才 派遣市場尚未成熟時就先行制定了一部法規， 把這一行業的發展規范在管制框架下。 上海實 際是用行政性的行業管理取代了政府的依法管理。 因為主要的人才派遣機構都為國有， 是借 助國有企業來調控行業。但隨著這一市場的放開，以及國有人才公司脫離政府主管部門，用 什么法規和手段來有效管理這一行業，已成為新的重要課題。
當前，上海的人才派遣業將面對以下五個挑戰性問題：
一是服務業開放后的過度競爭問題。人才派遣的對外對內開放是必然趨勢，但由于這 一行業進入容易，回報不低，市場開放后的過度競爭可能在所難免。破除幾家國有大公司的 行業壟斷是上海人才派遣業取得更快更好發展的前提， 但從駕馭市場經濟的能力看， 在培育 市場競爭的同時，如何規范市場行為，確保派遣用人單位和派遣人員的權益，可能會成為一 項難題。而且極有可能一些小規模的人才派遣企業為了生存，為了分到一份羹，會采取價格 破壞行為，引發過度競爭，擾亂市場秩序。
二是人才派遣用工方式過度使用問題。人才派遣用工方式受到越來越多的企事業單位 的歡迎， 甚至一些行政機關單位也在積極引入這一新的用工方式。 其中的背景因素是這一用工方式可以降低企業用人成本， 解決長期以來最棘手的能進不能出難題。
我們的企業特別注 重勞動成本競爭，在這種經營思想指導下，人才派遣用工方式將在更多的企業、更多的崗位 得到推行，但由于新的員工是派遣來的，與企業隔了一層，員工對企業的忠誠度，以及企業 的文化建設、企業的人力資源開發都將面臨新的挑戰。從日本，或者歐美看，人才派遣用工 方式只是企業用人的一種補充方式， 根據這些國家的勞動者統計， 派遣勞動者占全體就業人 員的比重，日本不到 2%（2004 年） ，美國是 0.9%（2001 年） ，德國是 1%（1999 年） ，英國 是 1..2%（2001 年） 、法國是 2.1%（2001 年） 。
三是行業無限制問題。
因為存在著過度使用人才派遣用工方式的問題， 所以對人才派遣 可以進入的行業就有一個是否需要限制的問題。歐美對人才派遣可進入的行業基本沒有限 制，日本也在不斷放寬行業限制。但他們的基本情況是勞動力供給都已進入不足階段。
反觀 上海， 一方面本地從業人員的就業壓力依然很重，
另一方面企業為了減低用工成本更愿意雇 用外地人員，更愿意使用派遣方式；一方面對派遣人員的特定勞動關系、社會保障等尚未在 政策法規上有所明確， 另一方面在派遣公司和派遣用人單位的利益驅動下這一用工方式正在 迅速鋪開； 一方面企業越來越需要具有知識和能力的人才， 另一方面派遣方式下對派遣人才 的能力開發沒有著落點。
四是派遣人員社會保障無保障問題。
早期對外資企業的人才派遣由于將其作為吸引外 資的一個重要配套， 所以派遣人員的社會保障等都有比較明確的說法。 最近幾年人才派遣市 場延伸到內資企業，更多屬于企業的自覺行為，主要目的是借人才派遣降低用工成本。派遣 用人單位要降低用工成本，派遣公司要通過擴大派遣規模實現更多利益，兩者結合起來，處 于就業劣勢狀態的派遣人員其社會保障必然成為被遺忘的角落。 另外在現行的社會保障框架 中，派遣人員的社會保障仍是缺項。
五是發生勞動糾紛后的法規缺失問題。現有的勞動法規，著重針對的是直接的勞動雇 用關系，也就是用人單位與勞動者之間直接的管理和被管理關系。在加入派遣公司后，這一 關系發生了實質性的變化， 即用人的單位與派遣人員并沒有直接的勞動雇用關系， 當勞動糾 紛發生時，現行的勞動法規無法提供針對性的處理依據。現在派遣公司良莠不齊，派遣規模 急劇擴大，其中如何保障派遣人員、派遣用人單位的權益不受侵害，將成為規范人才派遣市 場的重中之重。
2、推進上海人才派遣業健康發展的政策建議
第一，加緊制訂并出臺人才派遣管理條例，早日有法可依。必須看到人才派遣正在飛 速發展的形勢， 必須充分估計到人才派遣可能引發出影響企業發展， 甚至影響社會穩定的各 種問題， 全面貫徹以人為本的科學發展觀思想， 早日啟動上海人才派遣管理條例的制訂工作。 既要積極借鑒先進國家的政策經驗， 也要從我們的實際情況出發， 力爭在全國率先拿出一部 人才派遣管理法規。
第二，建立健全人才派遣行政管理體系，加強執法力度。各行政管理部門之間要形成 合理分工。 建議將人才派遣行政管理職能劃歸勞動部門， 并借助現有的勞動監察系統形成社 會管理網絡。 今后關于派遣人才的勞動關系管理和社會保障管理都由勞動部門主管。 工商行 政管理部門主要管理派遣公司的經營行為。
第三，建立人才派遣行業協會，發揮社會管理職能。針對人才派遣的特殊性，建議成 立上海人才派遣協會，與現有的人才中介協會有所分離，專職人才派遣的社會管理。協會要 加強派遣公司的自律行為管理，切實維護派遣人才、派遣用人單位的權益。
第四，加強職業資格管理，推進派遣人才的培訓開發。為確保和適應派遣用人單位的 用人需要，建議設立派遣人才從業資格制度，通過人才派遣協會，開發職業資格認定項目， 建立社會化的派遣人才培訓開發系統，不斷提高派遣人才的職業技能水平和職業道德水平。
第五，探索派遣人才社會保障合理模式，理順各方關系。針對目前派遣人才社會保障 方面存在的空白點， 一方面要加強對派遣公司繳納社會保險費的監管工作， 另一方面從減輕 派遣公司負擔出發，對派遣公司派遣失業下崗人員，可享受社會保險費減免政策，對派遣員 工暫無派遣工作時，可采取政府貼一塊、派遣公司拿一塊、個人出一點的辦法，確保社會保 障無間斷。 |
官方微博 ｜ 聯系我們 ｜ 網站地圖 ｜加入收藏
